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五中全會系列談丨“競爭中性下”,城投公司如何應對?
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作者:研究中心/閆家廠

 

近期結束的十九屆五中全會提出,未來五年社會主義市場經濟體制更加完善,高標準市場體系基本建成,產權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展,公平競爭制度更加健全,更高水平開放型經濟新體制基本形成,這蘊含著“競爭中性原則”的內核精神。此外在應對外部負面沖擊、激發內部經濟新動能、國企改革進一步深化的背景下,改革勢必更加向著競爭中性方向發展,對國有企業包括城投類企業的發展將產生重大影響,但目前各方對其認知仍有不足,本文在基于對競爭中性內涵及城投公司經營發展特點深刻認知的基礎上,探討在競爭中性下,城投公司可能面臨的挑戰及應對策略。

 

 

一、競爭中性內涵

競爭中性基本原則是保障市場經濟中各參與主體在經營過程中獲得公平的競爭權利。競爭中性最早由澳大利亞提出,主要是限制政府企業也就是國有企業的特殊優勢,后經OECD等國際組織規范化后逐漸推廣,OECD版本以澳版為基礎,但在表述上更為普適,并不是只針對國有企業,而是強調任何企業不因所有權不同而獲得競爭優勢或處于有利地位。我國正式提及競爭中性雖然相對較晚,但從我國國企改革實踐來看,國企改革特別是商業類國有企業改革的路徑和目標一直是向著競爭中性的方向發展。

 

圖1 競爭中性基本原則

 

通過分析二者競爭中性基本原則的主要內容來看,競爭中性內涵主要有以下幾方面:

 

(1)適用于所有企業,重點是國有企業,競爭中性的目標是實現“所有制中性”,保障各類市場主體不因所有制不同導致競爭上有優勢或劣勢。競爭中性誕生的初衷是為了厘清政府與市場的邊界,消除政府類企業的特殊競爭優勢,保障政府稅收、信貸、監管、政府采購等方面對國有、私有等各類企業一視同仁。OECD版規范后進一步強調適用于各所有制企業,國有企業或民營企業都不應當獲得不正當競爭優勢。

 

(2)經營業務區分,強調競爭中性適用于商業類競爭類領域,不適用于非營利性非商業性領域。澳版和OECD版都認為競爭中性主要適用于政府類企業參與商業類業務領域,也就是應區分公共服務的非競爭性、非營利性與有競爭性、營利性的競爭性商業領域在競爭中性原則適用上的差異。競爭中性對業務領域的區別對待,與我國分類推進改革的基本原則是一致的。

 

(3)重在保護競爭環境而非競爭者,競爭中性并不要求所有企業競爭中均處于公平地位。競爭中性重在避免市場競爭中不同所有制企業間資源配置上的扭曲和失衡,但企業在長期經營中帶來的規模、技能、文化、經驗、人力等方面的優勢,是市場競爭的結果,是不可避免的,不能限制國企做大做強,也不能讓其完全撤離競爭領域。

 

 

(4)競爭中性下既要消除國有企業具備的優勢,同時也考慮國有企業相對民營企業的競爭劣勢。國企在參與市場活動中具有融資優惠、監管寬松等優勢,但同時也因承擔公共服務履行較多的社會責任、協助實施國家或地方產業政策等,帶來經營上的劣勢,因此競爭中性也提出政府企業因履行政府公共職能應獲得透明的充分的補償。

 

我國國企改革頂層設計上也契合競爭中性原則,最近的國企改革三年行動將“推動國有企業公平參與市場競爭,強化國有企業的市場主體地位,營造公開、公平、公正的市場環境”作為八個主要任務之一。這些都與競爭中性的基本原則一致。未來國企改革仍將沿著競爭中性的反向推進,對國企而言有機遇更有挑戰。城投企業目前經營過程中從政企關系、業務特點、投融資等方面與競爭中性原則存在一定的矛盾點,競爭中性下勢必給城投企業帶來一定的挑戰,下面主要從業務角度探討城投企業面臨的挑戰。

 

二、競爭中性下城投公司發展面臨的挑戰

城投公司業務從產業特征上大致可分為三種:公益類業務、功能類業務、競爭類業務。公益類業務主要包括公共產品設施建設、服務及協助地方履行的社會責任等,功能類業務主要包括供水供氣、公交管網等業務,競爭類業務主要包括市場化程度較高的領域,從業務特點及競爭角度來看,公益類業務因其建設周期長、非營利等特征,建設經營仍需要以國有企業為主體,并不適用競爭中性,因此在競爭中性下,功能性業務領域的競爭環節以及競爭性業務將受到較大挑戰,主要有以下方面:

 

 

1、市場在資源配置中發揮決定性作用,獲取資源優勢將不復存在。城投企業作為政府投融資平臺,長期從事基礎設施建設及公共服務等公益性項目導致業務結構及業務資源來源存在不合理,政府注入了相對比例的各類資源。競爭中性下,政府與市場的邊界越來越清晰,政府發揮宏觀管理、市場規則制定等,市場將發揮在資源配置尤其是競爭領域資源配置的基礎性、決定性作用。城投企業通過政府配置劃轉獲取資源的路徑受阻,需要通過市場競爭獲取優質的資源。

 

2、融資信貸優勢下降,融資成本上升,對業務發展、盈利能力都將帶來挑戰。一是債務融資,將不再受益于國家的顯性或隱性擔保。由于享有政府的隱性或顯性擔保,城投融資成本優勢明顯,為業務發展帶來一定的競爭優勢,對資產收益帶來較大影響,競爭中性下政企關系進一步厘清,政府隱性擔保減少;二是股權融資,市場中性下政府作為股東將要求國有資本回報率與市場投資回報率大致相當,股權融資成本上升,城投對低回報或虧損承受能力下降。未來城投融資活動包括融資條件、融資利率等將更加市場化,融資成本優勢下降,城投企業可能不僅面臨盈利能力下降,甚至將面臨破產風險。

 

3、在政府采購及招投標等方面與其他企業一視同仁。城投企業在長期的城市建設中參與了眾多的基礎設施建設等項目,在當前實際運作中政府一些招投標項目會通過內部指定或者行政設限的方式交由城投運作。競爭中性下信息披露制度更加健全,國有企業經營更加透明,政府采購程序也將更加透明,以體現采購及招投標工作的非歧視性和競爭性。這對于部分城投企業通過內部指定等方式獲取項目的現行運作方式將產生沖擊。

 

4、政府補貼中性,降低因交叉補貼和過度補貼,帶來的不當競爭優勢。城投公司利潤來源中政府收入補貼占比相對較高,由于城投從事較多的基礎性設施建設和保障房建設等公益性強的業務,企業自身盈利能力不足,經營性業務經常表現為虧損,多數需要通過業務補貼、稅收返還、專項基金等政府財政補貼方能實現盈虧平衡。競爭中性下要求在對其成本完全核算的基礎上予以適度補貼,避免過度補償,過度補償通常會帶來一定的不當競爭優勢。

 

5、商業回報率的競爭中性。競爭中性下要求城投企業在商業性、競爭性的領域中,各類業務經營、投資活動等需獲得與同類經營活動相近的回報率。當前部分城投企業存在因回報率目標低帶來的在價格等方面的不正當競爭優勢。競爭中性下要求城投企業將原來的體制下的資金及價格等優勢向更為市場化的管理、專業性、人才等優勢轉移。

 

6、壟斷行業改革開放程度不斷擴大,城投外部競爭壓力將持續增大。壟斷行業因國企的一家獨大長期存在運營低效、體制僵化、尋租腐敗等弊端,本輪國改頂層政策明確指出“根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,推進公共資源配置市場化。破除各種形式的行政壟斷”,混改也首先在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等壟斷領域實行。國企改革三年行動方案強調壟斷行業改革將持續提速,進一步放寬市場準入標準,打破政策性行業壟斷,如國家重大科研基礎設施、油氣、鐵路等領域項目設施建設向各種所有制企業公平開放,而原先這些設施的建設工作多為國企包括城投企業承擔,民營企業獲得更多機會的同時國企勢必將面臨更多的挑戰。

 

 

三、競爭中性下城投企業應對策略

可以看到競爭中性下對城投企業業務發展的影響是全方面的,城投企業可考慮從深化混改、類互聯網平臺化轉型、機制建設、經營運行商業化等多方面應對競爭中性下帶來的挑戰,具體如下:

 

1、對于不同業務采取不同的經營導向。競爭中性下城投各類業務的經營理念和模式應該有所轉變,對于功能類,突出“合規性、服務性、持續性”,重點關注公共服務水平的提升、運作效率的提高,要突出“向服務要效益”的理念;競爭類領域要對標同行對標市場,重點關注財務和經濟評價、管理水平、產品研發能力。

 

2、健全規章制度建設,特別是投資決策制度,規范企業投資行為。競爭中性下企業更加需要按照現代企業制度的要求實現規范化和持續化運作。企業是項目投資決策的主體,政府將不再代替企業做決策也不承擔相應投資風險,同時對投資回報率有了更高的要求,城投企業一是要增強戰略導向和風險意識,二是要建立完善并嚴格執行投資管理制度,根據企業發展戰略、功能定位以及主業方向通過規范的決策程序提高投資質量。

 

 

3、拓寬融資渠道,整合各種金融工具和金融資源拓展融資渠道為產業發展提供充足的資金。競爭中性下,城投企業應適應并降低對政府信用與政策的依賴性,通過上市、產業基金等形式,提高多元化融資能力,為企業業務的可持續和多元化發展提供動力。

 

4、推進和深化混改,淡化所有制屬性,引入戰略合作伙伴,發揮不同所有制主體的優勢和互補效應。競爭中性下要求國企與民企,享有平等使用各類生產要素以及公平參與市場競爭的權利,因此混改不但有利于倒逼城投企業治理結構和運行機制的優化、經營活力的增加、經營規模的擴大、優勢上的互補,更有利于打破所有制界限,促進市場進入平等,促進壟斷行業競爭性環節投資主體的多元化,利于整個行業的健康發展。

 

5、推進實體化建設。當前城投監管政策越加趨嚴,競爭中性將進一步斬斷城投企業的政府背書,城投企業為化債、融資、產業升級都需要更強的實力、更有效的業務結構,城投企業需要通過剝離、整合等方法重組資源資產,并積極介入經營性業務提高經營性業務占比,加快城投公司實體化建設。

 

6、類互聯網平臺化轉型。城投公司在逐漸剝離政府融資平臺職能的背景下,可以通過整合匯聚各項資源、提升管理能力、金融能力等,打造成類互聯網的平臺型組織,變成提供資源支持的平臺,如金控平臺、產業發展引導平臺等。

 

競爭中性下對城投企業而言應在對其深刻理解的基礎上以競爭中性為衡量標準,推動各項改革增強企業經營能力,運作中也可以考慮退出部分競爭性領域,聚焦主業實現資源資本資產優勢的有效集中。

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