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績效管理專欄|財政支出預算績效管理的過程控制:預算績效運行監控
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南京卓遠推出“績效管理專欄”。首先,從重新認識PPP項目績效管理開始,對全面預算績效管理與PPP項目績效管理的發展脈絡進行合并梳理,重新理解PPP項目績效管理的在PPP發展中的意義;然后,對PPP項目績效管理實施、應用、應對等方面,對PPP項目績效管理進行全方位的實踐解析;最后,再從PPP項目績效管理的實踐回溯,對進一步完善全面預算管理實踐方面的問題進行綜合分析,使對績效管理的認識形成閉環。

整個專欄分為四大模塊,爭取用12-15篇左右的文章建立對全面預算績效管理與PPP項目績效管理關系新的認知,并對具體實踐提出有益的卓遠建議。

 

文章選讀:

績效監控的基本要素通常涉及績效監控的對象、績效監控職責劃分、績效監控時點、監控內容和方式、結果應用等方面。

全文4205字 閱讀約10分鐘

 

來源:南京卓遠

作者:基礎設施投融資部

 

財政支出預算績效管理的過程控制:預算績效運行監控

 

預算績效運行監控(以下簡稱“績效監控”)是全面實施預算績效管理的關鍵一環,在連接預算目標管理與預算績效評價方面起到了很好的“橋梁”作用;全面實施績效監控,在財政資金支出過程中進行實時監測及預警,為財政支出預算按照既定目標與軌道執行提供了有力保障。2019年7月份,為進一步提高績效監控工作的規范性和系統性,財政部專門發布《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》,為各地方進行實踐探索提供了一個有益的參考依據,隨著全面實施預算績效管理在全國范圍內的深入推進,績效監控越來越成為預算績效管理閉環系統中必不可少的關鍵環節。

 

一、績效監控的特點

 

按現行一般理解,績效監控主要指在預算執行過程中,財政部門、預算部門(單位)依照職責,對預算執行情況和績效目標實現程度開展的監督、控制和管理活動??冃ПO控的雛形最早來源于2004年起國內多個地方實踐中實施的預算執行動態監控工作,對此中央也在2009年及2015年分別發布《關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導意見》(財庫〔2009〕70號)、《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》(財庫[2015]73號)加以指導。但當時的預算執行動態監控機制主要關注點在于財政支出是否合規、進度是否及時方面,與現行績效監控的內涵相比已相距甚遠。在全面實施預算績效管理的新時代,績效監控表現出以下特點。

 

(一)“雙監控”

“雙監控”是新時代績效監控內涵發展的一個亮點。按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號),“雙監控”主要指在預算執行過程中對績效目標實現程度和預算執行進度實行的“雙監控”,尤其強調要確??冃繕巳缙诒Y|保量實現。其關系圖如下:

圖1 “雙監控”示意圖

 

(二)動態化

與事后評價強調結果導向不同,績效監控屬于過程管理,需依賴線上、線下相關資料和數據分析,進行動態、連續性的監控、不僅要看花了多少錢,也要關注做了多少事;同時,實行全過程、全方位的績效監控,能夠實時控制,及時糾偏,保證預算執行與績效目標的一致性??冃ПO控的動態化結果,也為后續的事后評價提供了可靠的事實前提。

 

(三)信息化

信息化是績效監控賴以開展的基礎之一。以實踐情況看,很多地方都實現了線上監控布局,運用“互聯網+”思維,通過大數據共享方式,充分利用地方公共財政一體化平臺開展績效監控,不斷提高系統預警能力和分析水平,實現預算績效運行情況的即時智能預警、綜合分析等功能目標。以佛山市為例,其以一體化平臺為基礎開發了績效監控內部系統和績效監控外網系統,促進了內外部績效監控相融合。

 

(四)實踐先行

不同于一般制度“立法先行”的設立模式,縱觀績效監控在國內的發展歷程,各地一般先行開展實踐探索,逐步將實踐經驗融入績效監控改革創新之中,時機成熟后再以規范性文件的形式進行固化。因此,對績效監控的專門規定較少,績效監控尚存較大的制度設計及創新空間。

 

二、績效監控的基本要素

 

績效監控的基本要素通常涉及績效監控的對象、績效監控職責劃分、績效監控時點、監控內容和方式、結果應用等方面。

 

(一)績效監控對象和范圍

績效監控對象和范圍在中央層面目前尚無統一強制性規定,主要取決于各地方開展績效監控的深度和必要性等情況。

 

參照《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》(財預〔2019〕136 號),績效監控范圍涵蓋一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算所有項目支出,而且強制要求中央部門應對重點政策和重大項目,以及巡視、審計、有關監督檢查、重點績效評價和日常管理中發現問題較多、績效水平不高、管理薄弱的項目予以重點監控,在此基礎上,后期逐步開展部門(單位)整體預算績效監控。

 

以地方規定和實踐情況看,各地方主要將績效監控的對象定位于預算部門(單位)所有納入預算績效管理,并已設定績效目標的財政資金?;谌鎸嵤╊A算績效管理的要求,所有財政支出均要納入預算績效管理,且明確要將績效目標設置作為預算安排的前置條件,因此以此界定績效監控對象和范圍非常廣泛。

 

(二)績效監控職責劃分

原則上,預算部門(單位)是績效監控的執行主體,財政部門是績效監控的監管主體。即由預算部門(單位)牽頭負責績效監控的組織管理工作,對本部門的預算績效執行進度、執行結果和財務管理負直接責任,并按照要求向財政部門報送績效監控結果。財政部門負責對預算部門開展的績效監控進行指導,研究制定相關制度辦法,督促績效監控結果應用,對績效監控中發現的績效運行目標與預期績效目標發生偏離的情況,及時督促預算部門(單位)采取措施予以糾正,并根據工作需要組織開展重點績效監控。

 

(三)績效監控頻次和時點

績效監控時點的選擇主要以預算年度為周期。中央層面確定每年8月集中對中央部門1-7月預算執行情況和績效目標實現程度開展一次績效監控匯總分析。地方上根據實際開展工作需要,監控頻次及時點選擇上略有差異,如佛山市每年設置兩個監控時點,分別是6月30日和9月30日;河北省每一預算年度分三次實施重點監控,分別于第2-4季度末開展。

 

(四)績效監控內容

根據中發〔2018〕34號文,各級政府和各部門各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”,發現問題要及時糾正,確??冃繕巳缙诒Y|保量實現。因此,績效監控的內容主要圍繞績效目標實現程度和預算執行進度確定。結合財預〔2019〕136 號文及地方相關政策,績效監控內容一般包括:

 

表1 績效監控內容

 

同時,在對上述內容進行監控時,應堅持及時性、合規性和有效性原則,突出重點、各有側重。其中,及時性監控立足時效,把握花錢的“節奏”,重點關注上年結轉資金較大、當年新增預算且前期準備不充分,以及預算執行環境發生重大變化等情況。合規性監控立足規范,保證花錢的合法合規性,重點關注相關預算管理制度落實情況、項目預算資金使用過程中的無預算開支、超預算開支、擠占挪用預算資金、超標準配置資產等情況。有效性監控立足效果,重點關注項目執行是否與績效目標一致、執行效果能否達到預期等。

 

(五)績效監控方式

績效監控最為基礎卻最為有效的手段是目標比較法,即用定量分析和定性分析相結合的方式,將績效實現情況與預期績效目標進行比較,對目標完成、預算執行、組織實施、資金管理等情況進行分析評判。

 

同時,為實現績效監控全流程持續性管理,在各部門職責劃分上可采取預算部門日常監控和財政部門定期監控相結合的方式開展,在保證績效監控動態化管理的基礎上能有所側重。

 

其中,針對財政部門定期監控,佛山市進一步創新提出通過自動預警、財政跟蹤和專家監控等方式對預算部門(單位)的預算執行情況進行多層次、全方位的績效跟蹤監控。根據佛山市相關政策文件,自動預警主要以分季度資金使用計劃的實現程度為觸發點,當單位整體支出或項目支出的季度資金支出率達不到預定的資金支出率時,財政管理平臺自動向單位發出預警,實現對單位整體支出或項目支出績效進度的自動動態監控;財政跟蹤主要采取電話問詢、單位自查資料審核、財政督導相結合的監控方式進行綜合監控;專家監控主要由專家通過現場勘查、材料檢查、績效運行信息采集等方式,查找資金使用管理和項目執行過程中的薄弱環節,提出績效監控意見。

 

可見,自動預警能保證實時監控,動態化管理,但缺點在于監控內容一般會受限于可量化的單一指標;財政跟蹤和專家監控的方式,監控內容更加豐富、全面,且能抓重點,但與自動預警相比,主要還是靜態、節點性的,無法實現動態化和自動化管理。因此,實際操作中各種方式需結合使用。

 

(六)績效監控結果

結果的具體應用可能涉及以下方面:

1、預算執行參考。財政部門在預算執行過程中要充分參考績效運行跟蹤信息。與績效評價類似,績效監控結果可直接作為以后年度預算安排和政策制定的參考,同時,也可作為后期績效評價的參考依據。

 

2、預算調整依據。其一,對于因政策變化、突發事件等客觀因素導致預算執行進度緩慢或預計無法實現績效目標的,要本著實事求是的原則,及時按程序調減預算,并同步調整績效目標。其二,對于績效監控中發現嚴重問題的,如預算執行與績效目標偏離較大、已經或預計造成重大損失浪費或風險等情況,應暫停項目實施,相應按照有關程序調減預算并停止撥付資金,及時糾偏止損。

 

3、工作考核內容??冃ПO控工作情況可作為預算部門(單位)預算績效管理工作考核的內容。

 

4、報告通報制度。財政部門建立績效監控管理報告制度,將年度績效監控情況納入向本級人大常委會報告的事項;建立通報制度,向各預算部門(單位)通報績效監控情況登記表等資料的報送情況。

 

5、問責依據。對績效監控過程中發現的財政違法行為,依照《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等有關規定追究責任,報送同級政府和有關部門作為行政問責參考依據;發現重大違紀違法問題線索,及時移送紀檢監察機關。

 

三、績效監控的工作程序

 

績效監控的工作程序,以中央部門開展的績效監控為例,如下圖所示。

圖2 中央部門績效監控流程圖

 

各地方在績效監控工作程序上有一些細化,如根據《廣州市本級預算績效運行跟蹤管理暫行辦法》(穗財績〔2017〕11號),廣州市本級預算績效運行跟蹤監控流程如下:

圖3 廣州市本級預算績效監控流程圖

 

總體來看,預算績效運行監控均涉及對績效監控信息的收集、分析,前期準備、具體實施,以及績效監控結果的應用等方面??冃ПO控的工作程序一般與具體采用的績效監控方式、所選擇的績效監控時點、頻次以及績效監控職責劃分等要點結合較為緊密,繼而任一要點不同,對績效監控工作程序的安排均會造成一定影響。因此,具體實施過程中還是要以當地政府出臺的相關地方政策為準。

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